Sentencia sobre derechos Civiles Art.55 C.R.B.V.

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente N° 06-0751



Mediante Oficio N° 0042 del 3 de mayo de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte remitió a esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la acción de inconstitucionalidad por omisión interpuesta por la abogada Aulena Izaguirre, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 78.926, actuando en su carácter de Presidenta de la FUNDACIÓN LATINOAMERICANA PARA EL DESARROLLO DE LA EQUIDAD, LOS DERECHOS HUMANOS, LA IGUALDAD DE GÉNERO, LA DIVERSIDAD CULTURAL Y LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA (FUNDAEQUIDAD), registrada ante la Oficina de Registro Principal Civil del Estado Carabobo el 15 de noviembre de 2005, bajo el N° 46, folios del 1 al 4, Protocolo Primero, Tomo 25, y en su carácter de apoderada judicial de la asociación civil CENTRO DE PROFESIONALES UNIVERSITARIOS DEL ESTADO CARABOBO (CEPRO-CARABOBO), cuyos datos de registro no constan en autos, contra la Asamblea Nacional por falta de desarrollo legislativo del artículo 55 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.



El 18 de mayo de 2006, se dio por recibido el expediente ante esta Sala Constitucional.



En virtud de su reconstitución, esta Sala quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados Pedro Rafael Rondón Haaz, Francisco Antonio Carrasquero López, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán y Arcadio de Jesús Delgado Rosales.



El 22 de mayo de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.



Efectuado el análisis de los recaudos consignados, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:



I

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

POR OMISIÓN LEGISLATIVA



La presente acción se ejerce en representación de la Fundación Latinoamericana para el Desarrollo de la Equidad, los Derechos Humanos, la Igualdad de Género, la Diversidad Cultural y la Gobernabilidad Democrática (FUNDAEQUIDAD) y de la asociación civil Centro de Profesionales Universitarios del Estado Carabobo (CEPRO-CARABOBO), con el propósito de que esta Sala declare la omisión legislativa de la Asamblea Nacional en el desarrollo de la ley que regule el contenido del artículo 55 del Texto Constitucional, cuyo tenor establece:



“Artículo 55. Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado, a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyen amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.

La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias será regulada por una ley especial.

Los cuerpos de seguridad del Estado respetarán la dignidad y los derechos humanos de todas las personas. El uso de armas o sustancias tóxicas por parte del funcionariado policial y de seguridad estará limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y proporcionalidad, conforme a la ley”.



Como fundamento de su acción, esgrime la actora que “Hasta ahora en materia de seguridad no existe un desarrollo legal preciso de cómo participan las ciudadanas y ciudadanos en materia de programas de seguridad y se ha impuesto una visión policial, represiva y ‘simplista’ de la solución del problema de seguridad ciudadana (…)”.



Que “Haciendo un análisis de las leyes que rigen la materia de seguridad vemos que no le dan al ciudadano los mecanismos de participación necesarios para el efectivo desarrollo de la democracia participativa en esta delicada labor del estado (sic) que es proporcionar al ciudadano seguridad y protección (…). Observemos el decreto-ley (sic) del 30 de Septiembre de 2001, número 1453 (sic), ley de coordinación de seguridad ciudadana (sic), vemos como esta ley establece en sus artículos la creación de un consejo nacional de seguridad ciudadana, una coordinación y coordinaciones regionales (sic) en su título III, y los artículos 19, 23 y 24 respectivamente, pero no establece en ellos una participación de la ciudadanía, con esto queda completamente ilusoria la disposición del artículo 28 ejusdem (sic) que establece que los ciudadanos y ciudadanas podrán participar en forma individual o colectiva, en ninguna parte se desarrolla la forma en que se participará en los programas o planes de seguridad, ni siquiera en el reglamento número 1, de la ley, que es de fecha 19 de diciembre de 2002 (nótese que es más de un año posterior a la Ley), decreto número 2197 (sic), en este reglamento se limita la participación ciudadana a una breve mención en el numeral 7 de las funciones que tendrá en consejo nacional de seguridad (sic), lo cual es obviamente insuficiente para desarrollar la participación ciudadana y nos genera más preguntas que respuestas a lo que deberá ser la participación en materia de seguridad ciudadana (…)”.



Que “Como hemos demostrado es imprescindible la creación de una ley especial de participación ciudadana en materia de prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias, tal y como lo establece el artículo 55 de la Constitución en su primer aparte, debemos resaltar que la participación ciudadana en la administración de emergencias, referido a desastres naturales deberá ser tratado también con un criterio muy progresista y actual de la seguridad (…)”.



Sobre la base de lo expuesto, solicitan que se admita la acción, tramitada como de mero derecho y “(…) a la brevedad posible, debido a la urgencia del caso y la contribución que la ley especial de seguridad pueda tener para la disminución de los altos niveles de inseguridad, que en los últimos veinte años, venimos sufriendo en el país (…)”.



II

DE LA COMPETENCIA



Como premisa procesal previa, esta Sala debe fijar su competencia jurisdiccional para tramitar y decidir la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa de autos, atendiendo al examen de los requisitos y condiciones fijados para su ejercicio en la sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, caso: (“Alfonso Albornoz Niño y Gloria de Vicentini”), la cual precisó que el objeto del control de la acción de inconstitucionalidad por omisión “(…) no recae en la inconstitucionalidad de un acto sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de su obligación de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución”, lo cual abarca no sólo la inactividad legislativa en un sentido formal, sino, además, el cumplimiento de cualquier otra obligación en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.



Sobre el marco constitucional y legal que soporta esta competencia jurisdiccional, debe señalarse que el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere a esta Sala competencia para “(…) declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.



Por su parte, el numeral 12 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en idénticos términos, la competencia constitucionalmente atribuida. Además, el numeral 13 de la mencionada norma incluyó, dentro del ámbito del control de la inconstitucionalidad por omisión a “(…) las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.



Visto entonces el objeto de control jurisdiccional y las normas antes referidas, esta Sala se declara competente para resolver la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa incoada. Así se decide.



III
DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA



Pasa esta Sala a examinar la legitimación de la accionante para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión del órgano legislativo nacional, para lo cual observa lo siguiente:



Conforme al criterio rector sentado en la citada sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, (caso: “Alfonso Albornoz Niño y Gloria de Vicentini”), reiterado recientemente en la sentencia N° 3.125 del 20 de octubre de 2005, (caso: “Francesco Casella Gallucci y Alice Juliette García Guevara”), la legitimación requerida para incoar esta acción es la misma que la exigida para la acción popular de inconstitucionalidad contra actos estatales, señalada expresamente en el párrafo 9 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, cualquier persona natural o jurídica detenta legitimación suficiente para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión, toda vez que, como lo ha indicado la Sala en anteriores oportunidades, este mecanismo procesal constituye una categoría inserta en la acción popular de inconstitucionalidad.



Ello así, entiende la Sala que la presente acción la ejerce la representante legal de la Fundación Latinoamericana para el Desarrollo de la Equidad, los Derechos Humanos, la Igualdad de Género, la Diversidad Cultural y la Gobernabilidad Democrática (FUNDAEQUIDAD) y apoderada judicial de la asociación civil Centro de Profesionales Universitarios del Estado Carabobo (CEPRO-CARABOBO), con el propósito de que se declare la omisión legislativa de la Asamblea Nacional en el desarrollo de la ley especial a la que alude el segundo párrafo del artículo 55 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo a la regulación de la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias, razón por la cual esta Sala juzga que los actores ostentan legitimación procesal suficiente para incoar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión. Así se decide.

IV

DE LA ADMISIBILIDAD



Determinada la competencia, en vista de que no existe pronunciamiento por el Juzgado de Sustanciación respecto a la admisibilidad de la acción, esta Sala procede a pronunciarse sobre la misma, y al respecto observa:



Mediante decisión N° 1.556 del 9 de julio de 2002 (caso: “Alfonso Albornoz Niño y Gloria de Vicentini”), esta Sala Constitucional estableció los parámetros de procedencia de la acción de inconstitucionalidad por omisión en los siguientes términos:



“(…) En un sentido amplio, la acción de inconstitucionalidad por omisión es concebida por la doctrina extranjera como una institución jurídica procesal mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de un órgano del Poder Público que ha omitido (control posterior) cumplir un deber concreto (conducta debida, esperada y jurídicamente establecida) que la Constitución directamente, implícita o explícitamente, le asigna, de manera que el precepto constitucional resulta, total o parcialmente, ineficaz, por falta de desarrollo, con lo cual se produce la vulneración constitucional.

Algunos tratadistas extranjeros, como José Julio Fernández Rodríguez (La Inconstitucionalidad por Omisión. Editorial Civitas. Madrid), o los coautores de la obra Inconstitucionalidad por Omisión (Editorial Terius. Bogotá 1997), consideran que para que se origine la omisión inconstitucional es preciso que el silencio legislativo produzca una situación jurídica contraria a la Constitución, medie o no, una explícita y concreta obligación de legislar en determinada materia, impuesta por la Norma Fundamental al órgano legislativo. La doctrina extranjera, en sus intentos de sistematización de la acción in commento ha clasificado la omisión inconstitucional en absoluta o total y relativa o parcial; también en aquella que afecta derechos fundamentales o la que no los afecta; y en evitable y no evitable.

En la doctrina extranjera el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad no será, como en los recursos de nulidad por inconstitucionalidad incoados contra leyes o normas jurídicas, la nulidad del órgano cuya inconstitucionalidad se declara porque se ha abstenido de cumplir con su obligación constitucional sino la orden o recomendación, según el derecho positivo aplicable, de dar cumplimiento a dicha obligación, generalmente dentro de un específico plazo. En sentido restringido, el instituto es concebido como la acción mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del órgano legislativo que ha permanecido inactivo en el cumplimiento de su obligación concreta de dictar leyes ordinarias que desarrollen preceptos constitucionales de obligatorio desarrollo, de manera tal que dichos preceptos o uno de ellos, se hace ineficaz, con lo cual se produce la vulneración constitucional. El presupuesto de hecho necesario será la abstinencia, inercia o inactividad del órgano legislativo, en cumplir, dentro de un plazo razonable, o dentro de un plazo predeterminado, una obligación o encargo concreto a él atribuido por la norma fundamental, de manera que se imposibilite la ejecución de las disposiciones o garantías contenidas en ella. La ausencia de desarrollo del precepto constitucional que, por ello, se haya hecho ineficaz al estar impedida su aplicación, podrá ser parcial o total, produciéndose, en el primer caso, una infracción de la garantía de trato igualitario y no discriminatorio (…)”.



Acusa la accionante que en los textos legales que regulan lo concerniente a la materia de seguridad ciudadana (Decreto con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana y su Reglamento) no garantizan la participación ciudadana en los planes y políticas relativos a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias, motivo por el cual solicita a esta Sala que declare la inconstitucionalidad de la inacción del Órgano Legislativo Nacional.



Ahora bien, sobre la base del objeto de control específico de este medio procesal, desarrollado por la jurisprudencia de esta Sala, no existe prima facie una delimitación temporal de la inacción del Órgano Legislativo Nacional que permita afirmar cuándo la omisión es susceptible de ser sancionada con la declaratoria de inconstitucionalidad, por cuanto, y así lo ha establecido la Sala en anteriores oportunidades, escapa del ámbito de control las razones de oportunidad y conveniencia que debe ponderar el legislador para adoptar una normativa determinada, atendiendo a las circunstancias políticas y sociales que rodean el fenómeno o conductas que deben ser reguladas. Sin embargo, tal afirmación no es absoluta, puesto que en algunas materias de especial trascendencia el Constituyente ha impuesto límites perentorios a la actividad legislativa, como ocurre en el caso de aquellas materias enumeradas en la Disposiciones Transitorias del Texto Constitucional.



Sin embargo, respecto de la imposibilidad que tiene el Poder Judicial para controlar aquellos motivos políticos, de oportunidad histórica o de conveniencia social que guía la actividad de los demás órganos del Poder Público, incluso la actividad del legislador, la Sala ha sostenido en su sentencia N° 1.002 del 26 de mayo de 2004, caso: “Federación Médica Venezolana”, lo siguiente:



“…omissis…

Los criterios de oportunidad y conveniencia escapan del control del juez, así como también escapan, por ejemplo, los elementos políticos de los actos administrativos o de gobierno, o las razones de oportunidad y conveniencia de las leyes (Vid. Sent. N° 1393/2001 SC/TSJ). De lo contrario se vulneraría la libertad con la que debe contar el Estado para adoptar y aplicar las políticas que considere más eficaces para la consecución de sus fines (entre los que está las garantías de goce y disfrute de los derechos prestacionales), lo que explica que el único control sobre tales aspectos sea, en principio -ya se verá que esa exclusividad posee algunas matizaciones-, el político a través de los diferentes medios de participación que la Constitución y las leyes establecen (la ciudadanía, durante el ejercicio de la función gubernativa y administrativa, ante la evidente incapacidad de la Administración de planificar de forma eficaz y eficiente su actividad para satisfacer la procura existencial, retirará la confianza que mediante el sufragio le otorgó a sus representantes, como muestra de un proceso de deslegitimación de los actores), lo cual en modo alguno implica reivindicar la tesis de los actos excluidos, teoría superada con argumentos tan contundentes que sería ocioso tratar de reproducirlos en esta sentencia, pues lo que se pretende es recalcar la imposibilidad del juez de entrar a cuestionar la oportunidad y conveniencia de la administración, del gobierno o de la legislación, o la imposibilidad material o técnica que en ocasiones existe de hacer efectivos, esto es, ejecutables, los fallos que ordenan el cumplimiento de determinadas obligaciones, no de negar el derecho de acción de los ciudadanos.

En efecto, está perfectamente consolidada la idea de que no existen actos de los órganos que ejercen el Poder Público que puedan desarrollarse al margen del Derecho, de vinculaciones jurídicas. La regulación de la competencia del órgano, los principios constitucionales sobre los fines del Estado, sobre los derechos fundamentales, sobre los objetivos económicos, en general, lo que esta Sala ha denominado elementos jurídicos, forman un entramado vinculante para una decisión que, aun discrecional políticamente, no se desarrolla, en este sentido, al margen del Derecho.

No obstante, en la actuación política, el Estado goza de una libertad de configuración propia que no puede ser sustituida legítimamente por el Poder Judicial. La tiene como consecuencia del cumplimiento de sus funciones constitucionales, como producto de la naturaleza de su función, esto es, como una derivación del principio de división de poderes que estatuye un ámbito reservado para cada Poder que excluye la sustitución de voluntades, y que en la relación Gobierno-Poder Judicial impide que el control jurisdiccional sea la medida de la suficiencia de la carga prestacional.

Por ende, la libertad de configuración política hace que ese control judicial, mientras no se afecte un derecho, no exista; sin embargo, que el Poder Judicial no pueda controlar la legitimidad de las políticas y, simultáneamente, esté habilitado para controlar la juridicidad del actuar estatal no puede asumirse como contradictorio. En este sentido, comparte la Sala lo expuesto por Schmidt-Assmann (Cfr. Grundgesetz Kommentar, Beck, München), quien, vale acotar, si bien proclama la sumisión absoluta al Derecho de la actuación de los órganos que ejercen el Poder Público, indica que ‘[l]as valoraciones políticas de esta clase corresponde al Gobierno Federal. La Ley Fundamental sólo pone para este poder de juicio los límites de la ostensible arbitrariedad. El Tribunal Constitucional Federal no tiene que controlar dentro de estos límites, si las valoraciones de esta clase son acertadas o no, puesto que para ello carece de medida jurídica; de esas valoraciones sólo se responde políticamente’ (Vid. Antonio Embid Irujo, La Justiciabilidad de los Actos de Gobierno (de los Actos Políticos a la Responsabilidad de los Poderes Públicos), en Estudios Sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Tomo III, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1991, pp. 2697-2739)”. (Destacado de este fallo).



Cónsona con el criterio transcrito, estima la Sala que, en virtud de los motivos esgrimidos por la actora, la omisión denunciada persigue una revisión de circunstancias vinculadas a las razones de oportunidad y conveniencia de la ley, que a la denuncia de una ausencia absoluta de regulación legal sobre la materia, como se verá infra.



En efecto, examinados los argumentos vertidos por la actora, juzga la Sala que la parte actora no acusa un vacío legislativo respecto de la norma contenida en el artículo 55 constitucional, sino que manifiesta su inconformidad con la regulación de los mecanismos de participación ciudadana que contiene el Decreto con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, resulta conveniente destacar que el artículo 28 de dicho Decreto Ley establece:



“Artículo 28. Los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual o colectiva, de manera organizada, podrán participar activamente para la elaboración de los planes de seguridad ciudadana, planteando sugerencias, observaciones y comentarios sobre dichos planes. Así mismo podrán denunciar ante cualquiera de los Coordinadores de Seguridad Ciudadana, las deficiencias y actividades irregulares percibidas en los planes de seguridad ciudadana por cualesquiera de los funcionarios de los cuerpos mencionados en el presente Decreto Ley”



A partir de la norma señalada, estima la Sala que lo pretendido por la parte actora puede ser satisfecho a través de la actuación conjunta o separada de los ciudadanos interesados en intervenir en el diseño de políticas y planes de seguridad ciudadana a través de sugerencias, observaciones y comentarios sobre los planes elaborados por los Coordinadores de Seguridad Ciudadana, razón por la cual esta Sala estima que la presente acción debe ser declarada inadmisible en razón de que lo pretendido por la actora no se ajusta a los fines de este medio procesal, y así se decide.



V

DECISIÓN



Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE para conocer el presente caso e INADMISIBLE la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa interpuesta por la abogada Aulena Izaguirre, actuando en su carácter de Presidenta de la FUNDACIÓN LATINOAMERICANA PARA EL DESARROLLO DE LA EQUIDAD, LOS DERECHOS HUMANOS, LA IGUALDAD DE GÉNERO, LA DIVERSIDAD CULTURAL Y LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA (FUNDAEQUIDAD), y en su carácter de apoderada judicial de la asociación civil CENTRO DE PROFESIONALES UNIVERSITARIOS DEL ESTADO CARABOBO (CEPRO-CARABOBO), ya identificados, contra la Asamblea Nacional por falta de desarrollo legislativo del artículo 55 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.